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PPP項(xiàng)目“小股大債”的政策背景

一般認(rèn)為，PPP項(xiàng)目“小股大債”并不違規(guī)，但存在與現(xiàn)有政策打“擦邊球”，或者與政策精神不一致的地方。這一情況在項(xiàng)目資本金的相關(guān)政策中體現(xiàn)最為明顯?！秶鴦?wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）中明確，項(xiàng)目資本金是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。盡管在此之后陸續(xù)出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》（國發(fā)〔2009〕27號）和《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號）對項(xiàng)目資本金的固定比例進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但對項(xiàng)目資本金的屬性界定始終沒有改變，即項(xiàng)目資本金屬于“非債務(wù)性資金”，且“不得以任何方式抽回”。

在PPP項(xiàng)目“小股大債”的運(yùn)作過程中，項(xiàng)目資本金大部分通過股東借款的形式實(shí)現(xiàn)，且一般計(jì)入“資本公積”科目，也有部分計(jì)入“其他應(yīng)付款”科目。如果計(jì)入“其他應(yīng)付款”科目，屬于負(fù)債類科目，顯然不符合政策要求的“非債務(wù)性資金”。如果計(jì)入“資本公積”科目，屬于所有者權(quán)益類科目，但“資本公積”一般是指“企業(yè)在經(jīng)營過程中由于接受捐贈(zèng)、股本溢價(jià)以及法定財(cái)產(chǎn)重估增值等原因所形成的公積金”。從表象上看，項(xiàng)目資本金比其注冊資本所占份額多，只能用計(jì)入“資本公積”方式處理。但事實(shí)上，新設(shè)項(xiàng)目公司尚沒有獲得接受捐贈(zèng)、股本溢價(jià)以及法定財(cái)產(chǎn)重估增值等機(jī)會(huì)，不應(yīng)該產(chǎn)生“資本公積”。因此，計(jì)入“資本公積”科目實(shí)際上在打政策的“擦邊球”，與項(xiàng)目資本金相關(guān)政策提高投資效益、約束投資風(fēng)險(xiǎn)的政策精神并不一致。

此外，PPP項(xiàng)目“小股大債”的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，使得原本應(yīng)該是股的部分變成了債，穿透來看有謀求固定回報(bào)之嫌。有些項(xiàng)目還會(huì)要求地方政府提供付息和回購承諾。在先后出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金〔2016〕32號），《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號）等政策文件中都提出，要避免通過回購安排、固定回報(bào)承諾進(jìn)行變相融資，防止政府以回購安排、固定回報(bào)承諾等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任。

但必須指出的是，盡管PPP項(xiàng)目“小股大債”有一些不規(guī)范的地方，但目前尚未有政策明確禁止，PPP項(xiàng)目“小股大債”并不一定違規(guī)。而且，在PPP項(xiàng)目“明股實(shí)債”已被嚴(yán)令禁止，適合同股同權(quán)投資的項(xiàng)目難有機(jī)會(huì)參與，且PPP項(xiàng)目退出渠道相對有限的現(xiàn)實(shí)情況下，“小股大債”作為一種在PPP項(xiàng)目各方反復(fù)博弈中逐漸被普遍接受的一種融資結(jié)構(gòu)安排，被廣泛運(yùn)用于現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目融資中是不難理解的。