近期，演藝圈“陰陽合同”一事鬧得沸沸揚揚，還引起國家稅務總局的高度重視，責成江蘇等地稅務機關依法開展調查核實。一石激起千層浪，這場風波也給政府采購行業(yè)敲響了警鐘。

“陰陽合同”的“本相”

在演藝圈，“陰陽合同”一般是制作方直接跟明星本人、或者其公司簽署的金額不等的合同。其中一份是“陽合同”，其合同金額小，以期避稅；另一份為“陰合同”，其中規(guī)定了真實的交易金額，而且數目較大。在稅務、會計方面，“陰陽合同”是違法的，一經查實，稅務機關有權按照真實的交易金額調整并確定納稅額，納稅人應承擔補繳稅款和稅收滯納金、接受稅務行政處罰等法律后果。

事實上，“陰陽合同”在政府采購活動中也“零星”地存在，只是“長相”與演藝圈的“陰陽合同”不同。

中國人民大學公共管理學院教授、公共資源交易研究中心執(zhí)行主任王叢虎告訴記者，政府采購中的“陰陽合同”有兩層含義。一方面是指合同內容弄虛作假，如，向財政部門備案的是合同A，但實際執(zhí)行的是合同B，即存在兩份內容不一致的協(xié)議。另一方面是指合同未真實履行。也就是說只有一份合同，只是供應商并不按照簽訂的協(xié)議來提供貨物或服務。

“多年前曾有一個案例，采購代理機構組織招標后確定了中標價格，而采購人與中標供應商簽訂合同時并未嚴格遵循中標結果，簽訂的合同金額比中標價高出不少。最終此事被財政部門發(fā)現(xiàn)，對涉及的各方作出了處理處罰。”一位業(yè)內人士介紹，還有一些供應商在參與招標過程中先以低價謀取中標資格，而后在實際項目執(zhí)行過程中，以項目進度相要挾，“綁架”采購人，不斷提出增加項目金額的要求，或提出希望獲得該采購人單位的其他采購項目，以“補貼”前一項目成本等要求。對此，有些采購人為及時完成項目，不得不做出妥協(xié)。這些情形在一定程度上也是政府采購領域“陰陽合同”的一個“變種”。

政府采購法律專家蔡錕進一步指出，“陰陽合同”也不一定僅表現(xiàn)為合同金額的差異，也可以表現(xiàn)為采購的貨物或服務的差異。如中標的“陽合同”中約定的是高規(guī)格的貨物或服務，但實際“陰合同”中約定的卻是低質量的貨物或服務，這時候，雖然合同總金額在“陰陽合同”中并無差異，但因為提供的貨物或服務的差別，供應商的成本支出將有明顯不同。

四川某采購代理機構的相關負責人則認為，在政府采購實踐中，“陰陽合同”有更廣義的理解。通常采購雙方并不會真正簽訂“一陰一陽”兩個合同，更多的是簽訂的合同不能嚴格執(zhí)行，造成了實施上的合同與履約的“陰陽兩面”。但是，隨著我國政府采購履約驗收工作的加強和審計巡視力度的強化，想買“馬”卻買到“驢”的情況已經得到了有效的遏制。另外，在采購代理委托協(xié)議方面，也存在極個別采購代理機構和采購人串通以低價代理費獲得代理權后，再另簽訂一個收費較高的協(xié)議，或者采購文件不按之前約定的標準收取而是上浮標準。對此，財政部今年頒布的《政府采購采購代理機構管理辦法》規(guī)定，代理費用可以由中標、成交供應商支付，也可由采購人支付。由中標、成交供應商支付的，供應商報價應當包含代理費用。代理費用超過分散采購限額標準的，原則上由中標、成交供應商支付。采購代理機構應當在采購文件中明示代理費用收取方式及標準，隨中標、成交結果一并公開本項目收費情況，包括具體收費標準及收費金額等。”這一制度的完善已對避免此類“陰陽合同”的發(fā)生了起到了關鍵作用。

據了解，實際上，政府采購“陰陽合同”的現(xiàn)象是非常鮮見的，在工程類項目中累次情形稍多一些。北京市財政局相關負責人告訴記者，北京市集中采購目錄內執(zhí)行項目、分散采購項目的采購合同一律實行電子備案，同時還要公示，并且預算一般是固定的，采購雙方沒有必要去建立兩份不一樣的合同。

“陰陽合同”緣起何處？

極個別的“陰陽合同”背后，又存在著哪些現(xiàn)實的原因呢？

有業(yè)內專家認為，政府采購合同的簽訂屬于政府采購活動結束后的執(zhí)行事項，對此，其他未中標供應商沒有提出質疑投訴的主體資格，一般情況下，財政部門要通過監(jiān)督檢查才能發(fā)現(xiàn)“陰陽合同”。而其主要原因應該還是在于借政府采購活動謀取私人利益。對供應商而言，投標材料及“陽合同”中較低的報價，在采購過程中可以幫助其中標，然后再通過與采購人簽訂的較高價格的“陰合同”，實際獲得更多的合同利益。對采購人而言，協(xié)助簽訂“陰陽合同”的相關工作人員可能由此收受中標供應商的不當利益。

海南某采購代理機構負責人給出了不一樣的觀點，他認為，“陰陽合同”產生的原因很復雜，有些與審批程序過于繁瑣有關。比如，做年度計劃時有一個采購清單，批復了對應的預算。實際執(zhí)行時，需求或市場發(fā)生了變化，此時如果修改原有計劃，難度很大。這種情況下，采購人或集采機構就可能按原計劃采購，按實際需求簽約，于是就有了所謂的“陰陽合同”。另外，合同變更的流程也比較“麻煩”。如，當外部的約束條件發(fā)生變化時，政府采購的金額或內容會稍作改變，但此時政府采購合同的變更卻并不容易。因此，為了應對這“計劃趕不上變化”的情況，采購人或供應商不得已請求另立實際執(zhí)行的合同。這種不規(guī)范的現(xiàn)象，往往也隱藏著采購各方當事人面對現(xiàn)實時的些許“無奈”。

如何杜絕“陰陽合同”？

怎樣杜絕“陰陽合同”？面對這一問題，許多專家指出，嚴格執(zhí)行合同公開的相關規(guī)定不失為一種好方法?！吨腥A人民共和國政府采購法實施條例》規(guī)定，政府采購合同應該在指定媒體公開，各地也已經在自己的政府采購網站上為政府采購合同公示開辟了專門的平臺，以期在社會層面形成有效監(jiān)督。

此外，王叢虎認為，可以從填補采購合同履約過程中出現(xiàn)的“管理真空”方面著手，加強對合同驗收的監(jiān)管。如，深圳市政府采購中心于2013年就開始實行履約評價工作，引入第三方檢測機構提供檢測服務，為履約評價工作注入專業(yè)力量，確保了履約評價全過程的公正性和專業(yè)性。并且，在政府采購網站公示履約評價結果，公開履約評價差的供應商名單，這些都對供應商的履約行為形成了很好的約束。

針對加強履約驗收來杜絕“陰陽合同”的做法，有專家進一步表明，雖然《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》以及《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等法律法規(guī)都明確了履約驗收的程序。但是履約驗收的主體是采購人或受委托的采購代理機構，采購人是“陰陽合同”簽訂的主體，所以寄希望于自查，效果將“大打折扣”。而采購代理機構由于受到更多法律以及責任的約束，由他們來進行監(jiān)督，效果相對好一些。但實務中，采購代理機構也常常會受到采購人的影響，結果也不盡人意。

某采購代理機構的負責人非常認同上述專家的觀點，他指出，預算單位負責政府采購的工作人員，由于輪崗、專業(yè)知識欠缺等原因，在采購方面往往不如采購代理機構的人員專業(yè)。另外，采購代理機構只收取服務費，不存在利益輸送的問題，而且在我國現(xiàn)行法律的約束下，采購代理機構的“禁忌”比采購人更多，這就要求他們必須“嚴于律己”，按規(guī)程辦事，“陰陽合同”也就可以有效杜絕了。因此，專業(yè)的事還是得交給專業(yè)的采購代理機構辦。此外，允許合同變更和索賠也可以在一定程度上解決“陰陽合同”的問題。

蔡錕表示，也可以從人員和管理方面著手，實現(xiàn)采購需求部門與履約驗收部門的相互獨立，至少要形成內部的監(jiān)督與制約關系。對于每一個采購項目，履約驗收部門都應當獨立進行驗收，出具驗收書，并由驗收人員簽字，固化責任。關于監(jiān)管機構，一方面，其需要強化對采購活動實際履約的專項監(jiān)督檢查；另一方面，要鼓勵并重視對“陰陽合同”問題的舉報，發(fā)現(xiàn)就嚴懲。另外，針對預算單位負責采購的工作人員，應由監(jiān)察機關強化監(jiān)管，嚴查利益輸送。同時，在制度構建上，也可以嘗試建立驗收書向財政部門備案的制度，這樣既便于財政部門的監(jiān)督檢查，也有利于形成對違法行為的威懾，讓可能存在的利益輸送有更多暴露的可能。