政采活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)把握的那些關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)
供應(yīng)商A就某中小學(xué)教學(xué)設(shè)施設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)文件向有關(guān)財(cái)政部門(mén)提起投訴,其中一個(gè)投訴事項(xiàng)為“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)”。經(jīng)調(diào)查,A供應(yīng)商于1月13日向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提交書(shū)面質(zhì)疑,代理機(jī)構(gòu)于1月22日使用座機(jī)與被授權(quán)代表通話(代理機(jī)構(gòu)稱(chēng)該通話內(nèi)容是為了讓供應(yīng)商授權(quán)代表領(lǐng)取質(zhì)疑答復(fù)并已得到對(duì)方應(yīng)答)。財(cái)政部門(mén)認(rèn)為1月22日屬于答復(fù)質(zhì)疑的法定期限,代理機(jī)構(gòu)已依法作出質(zhì)疑答復(fù),但在通知質(zhì)疑供應(yīng)商環(huán)節(jié)僅采用了電話方式,該行為存在瑕疵,該投訴事項(xiàng)缺乏事實(shí)依據(jù),予以駁回。
案例中,若真如代理機(jī)構(gòu)所述,“已電話通知供應(yīng)商領(lǐng)取質(zhì)疑答復(fù)并得到其應(yīng)答”,可還是被供應(yīng)商以“沒(méi)有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)答復(fù)質(zhì)疑”提起投訴,實(shí)在讓從業(yè)人員倍感困惑和憂傷。除了有“人與人之間信任去哪了”的感嘆外,對(duì)于政府采購(gòu)活動(dòng)這樣一個(gè)連續(xù)不斷的、涉及多個(gè)時(shí)間效力的活動(dòng),采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)還是應(yīng)當(dāng)熟練掌握當(dāng)中的關(guān)鍵點(diǎn),避免爭(zhēng)議事件的發(fā)生。
關(guān)鍵點(diǎn)一:政府采購(gòu)項(xiàng)目絕大多數(shù)以“工作日”計(jì)算期限
相較于招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定,政府采購(gòu)對(duì)時(shí)間的絕大多數(shù)要求以工作日計(jì)算為準(zhǔn),這與政府采購(gòu)活動(dòng)當(dāng)事人(如集采機(jī)構(gòu)、政府行政機(jī)關(guān))的法定休息時(shí)間相關(guān),工作日更有利于供應(yīng)商與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或采購(gòu)人之間進(jìn)行溝通。
以日歷日計(jì)算時(shí)效的,主要體現(xiàn)為向供應(yīng)商提供投標(biāo)準(zhǔn)備時(shí)間,如,澄清修改文件需要留給供應(yīng)商的時(shí)間,這兼顧了采購(gòu)的公平與效率。
關(guān)鍵點(diǎn)二:期間開(kāi)始的當(dāng)日不計(jì)算在期間內(nèi)
政府采購(gòu)法律法規(guī)對(duì)于時(shí)間的規(guī)定,普遍使用“之日起”“收到后”“期滿(mǎn)后”等類(lèi)似詞語(yǔ),當(dāng)事人對(duì)“當(dāng)天”是否計(jì)算在內(nèi),理解上仍然存在差異。
參照《中華人民共和國(guó)民法通則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法通則》)第一百五十四條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第八十二條、《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百零三條、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一百零一條的規(guī)定,《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例釋義》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《釋義》)對(duì)“期間”的計(jì)算,明確為“期間以日計(jì)算的,期間開(kāi)始之日不計(jì)算在期間內(nèi)”?!墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號(hào),以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號(hào)令”)第八十五條也規(guī)定,“按日計(jì)算期間的,開(kāi)始當(dāng)天不計(jì)入,從次日開(kāi)始計(jì)算”。
據(jù)此,在政府采購(gòu)活動(dòng)中常見(jiàn)的“期間”問(wèn)題已經(jīng)很明確了。
第一,公告期限為幾個(gè)工作日的,公告發(fā)布之日不計(jì)算入內(nèi)。有些地方的做法是如果上午發(fā)出則當(dāng)日計(jì)算在內(nèi),超過(guò)中午后則不計(jì)算入內(nèi),這是錯(cuò)誤的,因?yàn)檎少?gòu)法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定按小時(shí)計(jì)算期間。
第二,質(zhì)疑的有效時(shí)間應(yīng)當(dāng)從起算日期的次日開(kāi)始計(jì)算。同理,采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)收到質(zhì)疑函的當(dāng)日不計(jì)入質(zhì)疑答復(fù)的期限。
關(guān)鍵點(diǎn)三:注意連續(xù)時(shí)間的疊加
根據(jù)“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評(píng)標(biāo)結(jié)束后2個(gè)工作日內(nèi)將評(píng)標(biāo)報(bào)告送采購(gòu)人,采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自收到評(píng)標(biāo)報(bào)告之日起5個(gè)工作日內(nèi),采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)人確定之日起2個(gè)工作日內(nèi),在省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)指定的媒體上公告中標(biāo)結(jié)果”的要求,中標(biāo)結(jié)果的公告時(shí)間從評(píng)標(biāo)結(jié)束的次日開(kāi)始計(jì)算,最晚為第9個(gè)工作日。
根據(jù)“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù),供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿(mǎn)意,或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的,可以在答復(fù)期滿(mǎn)后15個(gè)工作日內(nèi)向財(cái)政部門(mén)提起投訴”的規(guī)定,供應(yīng)商可以提起投訴的有效時(shí)間,從采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)收到質(zhì)疑函的次日開(kāi)始計(jì)算。
關(guān)鍵點(diǎn)四:時(shí)效考慮特殊方式但不考慮偶然因素
同樣是參照《民法通則》等基本法律作出的規(guī)定,《釋義》還有“期間不包括在途時(shí)間,文書(shū)在期滿(mǎn)前交郵的不算過(guò)期”的解釋。因此,質(zhì)疑函的遞交、采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)質(zhì)疑答復(fù)的送達(dá),采用郵寄方式的,有郵戳可以證明在期滿(mǎn)前發(fā)出的,為有效文件。郵寄方式自然避免了本文開(kāi)篇案例中“供應(yīng)商電話答應(yīng)領(lǐng)取質(zhì)疑答復(fù)但是人沒(méi)有到”的風(fēng)險(xiǎn)。但時(shí)效并不考慮存在的各種不確定因素或風(fēng)險(xiǎn),比如郵政車(chē)輛失火或其他原因?qū)е碌倪z失,再如因飛機(jī)晚點(diǎn)不能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)趕到等等。
以此前代理機(jī)構(gòu)向有關(guān)財(cái)政部門(mén)的咨詢(xún)?yōu)槔?,某供?yīng)商于3月5日收到招標(biāo)文件,3月19日制作文件時(shí)發(fā)現(xiàn)其收到的電子版招標(biāo)文件有損壞打不開(kāi),提出質(zhì)疑并要求重新招標(biāo)。質(zhì)疑的起算日期應(yīng)該是3月5日還是3月19日?有關(guān)財(cái)政部門(mén)答復(fù):根據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》(財(cái)政部令第94號(hào),以下簡(jiǎn)稱(chēng)“94號(hào)令”)的規(guī)定,如供應(yīng)商在3月5日以電子郵件方式獲取招標(biāo)文件,質(zhì)疑期限從3月5日起算。
關(guān)鍵點(diǎn)五:澄清修改時(shí)間有特例
87號(hào)令第二十七條第一款規(guī)定,采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的澄清修改不得改變采購(gòu)標(biāo)的和資格條件,因此,修改采購(gòu)標(biāo)的和資格條件不適用于澄清修改的時(shí)間要求(投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前)。采購(gòu)標(biāo)的和資格條件的改變屬于新的要約邀請(qǐng),投標(biāo)截止時(shí)間應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足政府采購(gòu)法規(guī)定的20日(招標(biāo)文件的提供期限也須滿(mǎn)足5個(gè)工作日)。
另外,澄清修改時(shí)間以日歷日計(jì)算,當(dāng)澄清修改內(nèi)容可能影響投標(biāo)文件編制時(shí),需要留給供應(yīng)商至少15天的準(zhǔn)備時(shí)間,不足15日應(yīng)當(dāng)順延提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間。這種情況下大概率會(huì)出現(xiàn)期限的最后一日為國(guó)家法定節(jié)假日,對(duì)此,87號(hào)令明確規(guī)定,“期限的最后一日是國(guó)家法定節(jié)假日的,順延到節(jié)假日后的次日為期限的最后一日。”,該規(guī)定也適用于“屆滿(mǎn)期的最后一日為節(jié)假日”情況。
關(guān)鍵點(diǎn)六:采購(gòu)文件的質(zhì)疑時(shí)效需嚴(yán)謹(jǐn)判斷
依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》)、94號(hào)令的有關(guān)規(guī)定,對(duì)可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件(包括招標(biāo)采購(gòu)公告、文件以及澄清修改文件)提出質(zhì)疑的,為收到(獲?。┎少?gòu)文件之日或者采購(gòu)文件公告期限屆滿(mǎn)之日。
上述規(guī)定對(duì)質(zhì)疑時(shí)效的“二選一”,主要是考慮到供應(yīng)商獲取文件的方式有所不同,即可能通過(guò)公告獲取或者點(diǎn)對(duì)點(diǎn)從采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)(采購(gòu)人)處獲取。筆者認(rèn)為,不同的文件獲取方式應(yīng)選擇不同的質(zhì)疑時(shí)效起算點(diǎn),文件的獲取方式應(yīng)當(dāng)予以明確。
對(duì)于收到(獲?。┎少?gòu)文件之日,其主要指供應(yīng)商通過(guò)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)方式直接獲?。òㄆ脚_(tái)下載)采購(gòu)文件的時(shí)間,該日為質(zhì)疑時(shí)效的起算時(shí)間。
對(duì)于采購(gòu)文件公告期限屆滿(mǎn)之日,《財(cái)政部通知強(qiáng)調(diào)依法做好政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作》(財(cái)庫(kù)[2015]135號(hào))規(guī)定了招標(biāo)公告、競(jìng)爭(zhēng)性談判公告等公告期限,但并沒(méi)有對(duì)采購(gòu)文件的公告期限作出規(guī)定。因此,以公告形式發(fā)布采購(gòu)文件的,應(yīng)當(dāng)明確采購(gòu)文件公告時(shí)間,否則會(huì)引起“長(zhǎng)期有效”的爭(zhēng)議。
根據(jù)《實(shí)施條例》第三十一條、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府采購(gòu)公告和公示信息格式規(guī)范(2020年版)>的通知》“獲取招標(biāo)文件期限不得少于5個(gè)工作日”的規(guī)定,采購(gòu)文件公告的時(shí)間規(guī)定若小于5個(gè)工作日,存在時(shí)間上的矛盾和爭(zhēng)議。所以,實(shí)操中大部分采購(gòu)文件的公告時(shí)間與招標(biāo)采購(gòu)公告一致,即招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告的公告期限為5個(gè)工作日,競(jìng)爭(zhēng)性談判公告、競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告和詢(xún)價(jià)公告的公告期限為3個(gè)工作日。
實(shí)操中,存在供應(yīng)商既可以通過(guò)公告獲取文件,但又需要從交易中心平臺(tái)下載獲?。ㄍㄟ^(guò)特定點(diǎn)對(duì)點(diǎn)方式),也即兩種方式并存且存在采購(gòu)文件公告時(shí)間與采購(gòu)文件獲取時(shí)間不一致的情況。若無(wú)特殊規(guī)定,無(wú)論兩者時(shí)間長(zhǎng)短,基于推定“知道”權(quán)益受損這一確定的事實(shí)出發(fā),點(diǎn)對(duì)點(diǎn)下載獲取文件的判斷條件更為充分,即其更能證明供應(yīng)商滿(mǎn)足94號(hào)令第十一條規(guī)定的“提出質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的,可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑”這一前提條件。
同時(shí),采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)還面臨一個(gè)可能發(fā)生的問(wèn)題:如果規(guī)定供應(yīng)商獲取文件的時(shí)間范圍遠(yuǎn)超過(guò)最低規(guī)定的5個(gè)工作日,供應(yīng)商在最后時(shí)點(diǎn)獲取采購(gòu)文件后提出質(zhì)疑的時(shí)間在開(kāi)標(biāo)之時(shí)或開(kāi)標(biāo)之后,針對(duì)這種情況,筆者認(rèn)為,質(zhì)疑仍然有效。在非招標(biāo)采購(gòu)方式中,質(zhì)疑有效時(shí)間也可能超過(guò)評(píng)審時(shí)間,筆者同樣認(rèn)為,上述質(zhì)疑時(shí)效均不受是否已開(kāi)標(biāo)這一情形的影響。
為提高采購(gòu)效率,避免供應(yīng)商在臨開(kāi)標(biāo)前提起質(zhì)疑影響正常程序的情況,采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)清晰、準(zhǔn)確要求采購(gòu)文件公告時(shí)間、采購(gòu)文件獲取時(shí)間、供應(yīng)商質(zhì)疑時(shí)效起算時(shí)間等內(nèi)容。
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